Marek Wąsiński
Polski Instytut Spraw Międzynarodowych
Niewiele tematów potrafi zarówno emocjonować najuboższe i najmniejsze kraje, jak i zagrozić powodzeniu obrad szczytu dwudziestu najbogatszych państw świata. Taką kwestią jest polityka klimatyczna, w ramach której najmniejsi oczekują pomocy finansowej i działań na rzecz ich przetrwania, najwięksi zaś spierają się o wdrożenie postanowień tak zwanego porozumienia paryskiego. Jednak jeszcze dekadę temu rola polityki klimatycznej w sprawach międzynarodowych nie była tak istotna – pisze na łamach kwartalnika ClimateNOW! Marek Wąsiński z Polskiego Instytutu Spraw Międzynarodowych.
Międzynarodowy wymiar walki o ochronę klimatu rozpoczął się od starań mających na celu powstrzymanie wzrostu dziury ozonowej. W 1985 r. przyjęto Konwencję Wiedeńską o Ochronie Warstwy Ozonowej, a dwa lata później zawarto tak zwany protokół montrealski w sprawie substancji zubażających warstwę ozonową, ratyfikowany przez praktycznie wszystkie państwa na świecie. Z perspektywy ponad 30 lat można mówić o tamtych wydarzeniach jako o jednym z największych sukcesów dyplomatycznych na rzecz ochrony środowiska – emisja freonów i innych substancji groźnych dla ozonu została niemalże wyeliminowana, a badania wskazują na powolne odbudowywanie się warstwy ozonowej wokół Ziemi. Jednocześnie efektywność tego rozwiązania potwierdza fakt, że w Chinach wykryto istnienie zakładów produkcyjnych, które nie przestrzegają uzgodnień protokołu.
O ochronie klimatu w wymiarze stosunków międzynarodowych – jako przeciwdziałaniu globalnemu ociepleniu – możemy mówić od 1988 r., gdy powołano Międzyrządowy Panel ds. Zmian Klimatu (IPCC – Intergovernmental Panel on Climate Change). Pierwszy raport IPCC wykazał niezaprzeczalny wpływ człowieka na ocieplenie klimatu oraz potencjalne skutki tego wpływu, np. wzrost poziomu oceanów. Na jego podstawie zwołano Szczyt Ziemi w Rio de Janeiro w 1992 r., na którym przedstawiciele 190 państw przyjęli Ramową konwencję Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu (UNFCCC – United Nations Framework Convention on Climate Change). Powstało forum negocjacji międzyrządowych oraz wprowadzono podział na państwa rozwinięte1, zobowiązane do redukcji emisji gazów cieplarnianych i do udzielania pomocy finansowej, oraz państwa rozwijające się – beneficjentów tej pomocy.
Koniec lat 90. oraz pierwsza dekada XXI wieku przyniosły jednak porażki w dalszym wdrażaniu polityki klimatycznej. Chociaż w 1997 r. UNFCCC przyjęło Protokół z Kioto, który nakładał konkretne zobowiązania redukcyjne na państwa rozwinięte i tworzył system handlu osiągniętymi redukcjami, to jednak nie doszło do powtórzenia sukcesu z Montrealu. Administracja Billa Clintona, która wynegocjowała wspomniane porozumienie, nie była w stanie uzyskać w amerykańskim Senacie większości niezbędnej do ratyfikacji umowy. George W. Bush, nowy prezydent USA, odrzucił Protokół z Kioto ze względu na jego zdaniem niesprawiedliwe zobowiązania nakładane na Stany Zjednoczone, przede wszystkim finansowe. Rosja również zwlekała z ratyfikacją do 2004 r., a w roku 2011 z umowy wycofała się Kanada. Protokół wszedł w życie w 2004 r., ale bez udziału największej gospodarki na świecie znaczenie porozumienia zmalało.
Niestety wydarzenia te wpłynęły negatywnie na globalną politykę klimatyczną w następnych latach. W środowisku międzynarodowym zapanowała duża niechęć do podejmowania kolejnych zobowiązań, skoro niektórym tak łatwo przychodziło wycofanie się z umowy. To przede wszystkim dzięki działaniom Unii Europejskiej sprawy klimatu nie utraciły międzynarodowego wymiaru – w 2005 r. zaczął obowiązywać unijny system handlu emisjami (ETS – Emissions Trading System), a w latach 2007–2009 przyjęto wiążące cele polityki klimatycznej, m.in. dotyczące redukcji emisji o 20 proc. do roku 2020. Protokół z Kioto obowiązywał tylko do 2012 r., dlatego UE forsowała dążenie do zawarcia nowej umowy międzynarodowej. Negocjatorzy UNFCCC przygotowywali się do negocjacji porozumienia z perspektywą zakończenia pertraktacji w Kopenhadze w roku 2009. Pomimo ogromnych oczekiwań i dużego zainteresowania społeczności międzynarodowej delegacjom nie udało się osiągnąć kompromisu. W pertraktacje osobiście zaangażowali się niektórzy przywódcy, m.in. Barack Obama czy Hu Jintao, ale ich przyjazd na końcówkę konferencji jedynie usztywnił stanowiska negocjatorów i również przyczynił się do końcowego fiaska. Państwa rozwinięte złożyły jedynie zobowiązanie do przekazywania 100 mld dol. rocznie pomocy finansowej do roku 2020. Po Kopenhadze niewielu wierzyło w możliwość zawarcia kompromisu między państwami rozwiniętymi a rozwijającymi się.
Pomimo to negocjatorzy na forum UNFCCC nie składali broni i wyznaczyli nową datę i miejsce prac nad globalnym porozumieniem – w 2015 r. w Paryżu. Po drodze istotne znaczenie odegrał też szczyt COP19, który odbył się w 2013 r. w Warszawie. Wsparto na nim bowiem pomysł wprowadzenia oddolnych, „krajowo określonych zobowiązań”, które okazały się kluczem do sukcesu dwa lata później w Paryżu. Od tej pory można mówić o powszechnych działaniach na rzecz ochrony klimatu, a nie tylko działaniach państw rozwiniętych; wszystkie strony konwencji miały od tej pory przedstawiać swoje zobowiązania. Przyjęte dwa lata później porozumienie paryskie ideę tę zatwierdziło w formie umowy, która w przeciwieństwie do Protokołu z Kioto nie ma daty wygaśnięcia. Wraz z przyjętymi w 2018 r. tak zwanymi regułami katowickimi (the Katowice Rulebook) można mówić o historycznym przełomie, podobnie jak w przypadku protokołu montrealskiego z 1987 roku, gdy wszystkie strony umowy miały partycypować w przeciwdziałaniu globalnemu ociepleniu.
Umowa paryska weszła w życie rok po jej przyjęciu, jednak USA ponownie dokonały wolty. Donald Trump zapowiedział w 2017 r. wycofanie się Stanów Zjednoczonych z porozumienia (co oficjalnie może nastąpić najwcześniej w listopadzie 2020 r.). Skomplikowało to kwestię polityki klimatycznej na arenie międzynarodowej, ale w odróżnieniu od Protokołu z Kioto umowa paryska zdążyła wejść już w życie. Obecnie (lipiec 2019 r. – przyp. aut.) UE i Chiny wspólnie chcą utrzymania jej w mocy, same USA zaś redukują emisję ze względu na to, że wykorzystywanie odnawialnych źródeł energii (OZE) oraz gazu ziemnego (mniej emisyjnego niż węgiel) jest biznesowo opłacalne. Kwestie klimatyczne już nie stanowią marginesu debat międzynarodowych. Wręcz przeciwnie, podczas szczytów przywódców państw G20 czy G7 dochodzi do istotnych sporów zagrażających przyjęciu tekstu konkluzji. Umowa o wolnym handlu Unii Europejskiej z Japonią jest pierwszą w historii, która zawiera w sobie klauzulę o konieczności wdrożenia postanowień porozumienia paryskiego. W przypadku traktatu o liberalizacji handlu z Mercosurem UE udało się powstrzymać Brazylię od pójścia w ślady USA i zerwania porozumienia klimatycznego.
Skutki zmian klimatu oraz przeciwdziałanie im będą wpływać na kraje i ich społeczeństwa na wiele różnych sposobów. Już obecnie widać znaczenie tych zmian, m.in. wymuszają one migracje ludności. Badania wskazują również na to, że zmiany klimatyczne mogą stać się przyczyną wybuchu przemocy i konfliktów, stąd też dyplomacja klimatyczna dotyka kwestii powiązań między ociepleniem klimatu a bezpieczeństwem ludzi – i pojawia się jako wątek dyskusji podczas obrad Rady Bezpieczeństwa ONZ. Wzrost średnich temperatur oraz ekstremalne warunki pogodowe mogą naruszyć bezpieczeństwo żywnościowe, a nawet energetyczne (zbyt niski poziom wód w oceanach uniemożliwi chłodzenie elektrowni). Z kolei niektóre rozwiązania – takie jak morskie farmy wiatrowe – mogą wpływać np. na możliwości prowadzenia wojskowych operacji morskich.
Jak farmy wiatrowe zmieniają globalny pejzaż, tak polityka klimatyczna staje się nieodłączną częścią polityki zagranicznej. W przyszłości można spodziewać się dalszego wzrostu znaczenia polityki klimatycznej – możliwe będzie stworzenie międzynarodowych systemów handlu emisjami i wywieranie dalszych nacisków na państwa nierealizujące swoich zobowiązań. Jeśli dojdzie do skutecznego wymuszenia transformacji gospodarek wysokoemisyjnych na niskoemisyjne, wówczas zagrożona zostanie podstawa rozwoju państw opierających się na eksporcie ropy naftowej czy gazu ziemnego. Stąd też to właśnie te kraje będą hamulcowymi dalszej intensyfikacji międzynarodowych działań na rzecz redukcji emisji gazów cieplarnianych; UE z kolei będzie dążyć do uniezależnienia się od tych paliw. Strategiczną rolę paliw kopalnych mogą natomiast przejąć surowce niezbędne do produkcji OZE – metale ziem rzadkich – w których pozyskiwaniu dominują obecnie Chiny. Stworzy to prawdopodobnie nową sieć zależności międzynarodowych.
